As privatizações e os bens públicos puros

1. Privatizações a preços de saldo. Imperativo da tróica…

O processo de privatizações em curso é pautado por uma conjuntura bastante desfavorável dos mercados financeiros. As cotações da EDP estão aos níveis de 2003. A REN está em mínimos históricos. Este não é o timing certo para privatizações, mas face às circunstâncias que Portugal vive e ao imperativo do acordo com a tróica, não havia alternativa…

No passado mês de Julho o Estado português, através da Parpública, ofereceu 20.9% da EDP à RWE, eléctrica alemã, na qual o Estado germânico tem uma participação. Mas o negócio não passou de um processo de intenções, sem qualquer vinculação. Se a RWE comprasse alguma participação, o Estado alemão seria indirectamente accionista da eléctrica portuguesa, enquanto o Estado português irá ficar com uma participação residual de 4.1%. Neste momento é a empresa de energia alemã, E.ON, que está na corrida pela compra de 20.9% da EDP, a par da China Three Gorges, e das brasileiras Eletrobras e Cemig que confirmaram o seu interesse em tornar-se o maior accionista da eléctrica portuguesa. O valor de venda da participação deverá render cerca de 2 mil milhões de euros [1,2% PIB].

A economia portuguesa consome mais 10% do que aquilo que produz, tem um elevado défice público, uma dívida pública de 100% do PIB e um significativo endividamento externo. Não conseguia endividar-se nos mercados internacionais e teve que ser resgatada pelo BCE, União Europeia e FMI. Neste momento são os objectivos do memorando assinado com a Tróica que regem algumas das decisões económicas, o qual prevê uma série de privatizações. 

Portugal tem que pagar com propriedades aos seus credores – alemães, franceses, ingleses e escandinavos. Porém, propriedades no Algarve estão fora de questão porque os países setentrionais da Zona Euro ficaram decepcionados com o imobiliário espanhol. Nos últimos meses empresas germânicas têm entrado no capital de empresas gregas.

Há muitos problemas que se levantam com as privatizações em certos sectores. Se a TAP for comprada pela Ibéria, será que ela vai olhar da mesma maneira para os 5 milhões de portugueses espalhados pelo mundo? Nos CTT, é preciso assegurar o serviço público. A correspondência para a aldeia recôndita da serra do Marão, onde vivem 10 pessoas não pode ser posta em causa… 

A privatização da Caixa Geral de Depósitos (CGD) foi equacionada, por alguns quadrantes da sociedade portuguesa, há algum tempo atrás. Faz sentido existir um banco público? Para injectar dinheiro e nacionalizar bancos como aconteceu em 2008, não é preciso um banco público. Após a nacionalização do BPN e a injecção de dinheiro neste banco por parte da CGD, o banco público ficou descapitalizado e teve que recorrer a aumentos de capital. O seu único accionista, o Estado, teve que injectar liquidez que pediu ao contribuinte através do aumento da carga fiscal. Mas o Estado é uma entidade abstracta representada por todos os contribuintes que são os “reais accionistas” dos bancos públicos. O Estado como representante de um país soberano tem a capacidade de cobrar impostos. O objectivo é melhorar a redistribuição do rendimento e o bem-estar de cada contribuinte – leia-se cidadão. Não existe nenhum cidadão português que não seja contribuinte, basta comprar um pão que já paga um cêntimo de IVA.  

Se não existisse a CGD, o Estado nacionalizaria o BPN e pediria directamente o dinheiro ao contribuinte. Existe a vantagem de ter como braço direito do Estado um banco público, para alavancar projectos públicos que sejam fundamentais para o desenvolvimento do país. Mas os custos de agência, calendários eleitorais, gastos dinheiro em projectos com o custo-benefício desfavorável para o país, uma menor eficiência na gestão e maior promiscuidade dos dinheiros públicos com negócios privados ruinosos serão desvantagens. Muitos países da Europa e do mundo têm bancos públicos, a Alemanha tem mais de 12 bancos públicos regionais.

O Governo prevê, em 2012, privatizar a Galp, REN, EDP, RTP1, TAP, a ANA, a CP Carga e os CTT, refere o relatório do Orçamento do Estado (OE) para 2012 e que aponta mesmo como prioridade a liberalização do sector postal. Na Galp, o Estado detém 7% através da Parpública e 1% através da Caixa Geral de Depósitos. Na REN, o Estado detém 51% do capital e vai vender 40%, ficando com uma posição de 11%. Na EDP vai alienar 20,9% de uma participação total de 25%. O Canal RTP1 será também alvo de privatização em 2012. O total que se pretende amealhar não chega a 4% do PIB. O abate à dívida pública é quase insignificante.

2. Bens públicos puros e os bens privados. O seu enquadramento nas privatizações em curso.  
                  

Os bens públicos são caracterizados como bens cujo consumo por parte de um indivíduo não prejudica o consumo dos demais indivíduos (consumo indivisível ou não-rival), pois todos beneficiam da produção. Uma vez produzidos, os bens públicos irão beneficiar a todos os indivíduos, independentemente da participação de cada um no rateio dos custos.

Outra característica é o facto de ser praticamente impossível impedir que um indivíduo desfrute de um bem público, princípio da não-exclusão. Se o Estado melhora a iluminação de determinada via pública, todos os indivíduos que utilizarem esta via serão beneficiados, e não há possibilidade de distinção entre estes indivíduos. Essa característica dificulta o rateio dos custos de produção dos bens públicos entre a população, pois não há como mensurar a quantidade de benefício de cada indivíduo.

As diferenças entre bens públicos puros e bens privados [bens de mercado] estão cristalizadas no benefício que um indivíduo obtém no consumo de um bem, na rivalidade no consumo do bem e se existe ou não a possibilidade de exclusão de uma pessoa do seu consumo.

Estamos perante um bem privado se o benefício puder ser individualizado. Se há rivalidade no consumo [quando o consumo reduz a quantidade disponível para as outras pessoas]. Se é excludente [se não pagar, não consome]. É o caso do combustível da Galp. O benefício do seu uso é individualizado. Existe rivalidade no consumo, porque ao colocarmos gasolina na viatura a quantidade disponível de combustível no mercado diminui. Existe exclusão no consumo, porque se não pagarmos a gasolina, não podemos abastecer o depósito do carro.

Num bem público puro, o benefício do seu uso é estendido a todos os indivíduos que estão a ver a RTP1, não se consegue privar um terceiro do seu usufruto. Não há rivalidade [ver todo o dia o canal RTP1 não implica indisponibilizá-lo para outras pessoas]. Ninguém pode ser excluído, mesmo quem não paga a taxa áudio-visual, pode ver a RTP1.

Os bens meritórios [semi-públicos ou bens de clube], caracterizados pela sua posição intermédia entre os bens públicos e os bens privados, podem ser fornecidos pela iniciativa privada porque estamos perante o princípio da exclusão [há lugar a um pagamento]. Mas também podem ser produzidos, total ou parcialmente, pelo sector público, devido aos benefícios sociais e às externalidades positivas geradas. Um exemplo de um bem meritório é a educação. Se for fornecida pelo sector privado é inacessível para a população de menores recursos financeiros. A intervenção pública é necessária, tornando a educação gratuita ou subsidiada, sendo os seus custos de financiamento obtidos através dos impostos. A educação é um bem semi-público porque se pode excluir um indivíduo que não pagar. No entanto não existe rivalidade no consumo, porque um professor pode dar a aula a um aluno, a uma turma de 20 alunos ou via televisão para 1000 alunos que o consumo de um aluno não reduzirá a quantidade disponível para os outros alunos.

A saúde é um bem privado, porque a consulta médica [ou outros cuidados de saúde] é individualizada. O médico não pode ao mesmo tempo estar a consultar outro doente [existe rivalidade no consumo, a quantidade disponível para outros doentes é reduzida]. Há exclusão porque o acto médico tem que ser pago. Mas a saúde tem características de um bem meritório devido às externalidades positivas que existem como na educação [Uma população mais saudável e com níveis educacionais elevados, propiciará ao país capital humano para impulsionar o crescimento económico. O Índice de Desenvolvimento Humano aferirá isso mesmo]. A justiça é um bem público puro por natureza e a par da educação e da saúde são os 3 pilares fundamentais do progresso sustentável de uma sociedade.   

3. O bem-estar social e o óptimo de Pareto. Intervenção Estatal para garantir serviço público.

Um bem público puro nunca será produzido pelo sector privado se for impossível obter lucros, apesar dos benefícios gerados para a sociedade. Na teoria do bem-estar social, em determinadas condições, os mercados competitivos geram uma alocação de recursos. Quando não for mais possível que a realocação dos recursos gere um aumento do grau de satisfação de um indivíduo sem degradar a situação de outro indivíduo, ocorre o denominado “óptimo de Pareto” - não há como melhorar o bem-estar de uma pessoa sem prejudicar o bem-estar de pelo menos um outro indivíduo. A população estará satisfeita de acordo com o bem-estar mais elevado que é possível (óptimo de Pareto) e não um óptimo utópico, uma satisfação plena.

Porém, existem “falhas de mercado”, que impedem que o “óptimo de Pareto” seja alcançado, tais como a existência de bens públicos e a ausência de concorrência [monopólios naturais]. O Estado será chamado a intervir para suprir o mercado dos bens e serviços que o sector privado não quer produzir.

Os monopólios naturais ocorrem em determinados sectores da economia quando o processo produtivo requer avultados custos de investimento iniciais. Os retornos são crescentes e à escala e só acontecem anos mais tarde, à medida que a produção aumenta e o custo unitário diminui [são produtos caracterizados por fortes economias de escala]. É mais vantajoso que exista uma empresa produzindo grandes quantidades, do que várias empresas produzindo pouco e com custos de produção mais altos que as receitas, inviabilizando a existência destas.

A intervenção do Estado, quando ocorre um monopólio natural, pode acontecer de duas formas: através da regulação ou através da produção do bem. Na regulação, procura-se evitar que ocorram preços abusivos, pois acarretaria uma perda de bem-estar para a sociedade. Por outro lado, quando o Estado se torna responsável pela produção do bem ou serviço, necessita manter a qualidade do produto e acompanhar os avanços tecnológicos do sector. Essa forma de intervenção está enfraquecida, em virtude dos processos de privatizações.

4. No Estado: As despesas de Investimento diminuem e as despesas sociais aumentam.

Quando a despesa do Estado, na década de 70 e 80, era de 20%, 30% do PIB, o Estado tinha dinheiro para construir grandes empresas e fazer obras públicas, porque as despesas de investimento contempladas no orçamento do Estado eram cerca de 30%, 40% do total do orçamento. Hoje em dia, o peso das despesas de investimento nos orçamentos do Estado é residual [5% ou menos].  Quando o Estado tinha uma dívida pública e uma despesa orçamental de 20% do PIB tinha capacidade para fazer grandes investimentos, constituir grandes empresas [Galp, EDP, CTT, ANA, Televisão, TAP - empresas caracterizadas pelo fornecimento de bens e serviços típicos de monopólios naturais] que o sector privado não conseguia. Nos últimos tempos o Estado precisa de recorrer ao sector privado, nomeadamente à banca, para conseguir realizar grandes obras, como hospitais e auto-estradas através de parcerias público-privadas. E a despesa do Estado é de 50% do PIB! [Ver gráfico infra].

Como é possível um Estado com um peso de 50% na economia, não conseguir financiar os seus investimentos? O peso do Estado está actualmente concentrado em duas rubricas. Pensões de reforma e despesa social que representam 50% do orçamento e os salários que correspondem a 27%. Com o serviço da dívida temos 85% do orçamento, o remanescente é residual.

Estamos mais desenvolvidos? Sim, estamos. Mas também mais endividados. O sector privado gere melhor que o público? É corroborado pelo efeito crowding-out – quando o Estado por exemplo cobra mais impostos, passa riqueza do sector privado para o sector público, o ritmo de crescimento do PIB abranda e vice-versa, quando o Estado tem uma política orçamental expansionista é denominada de crowding-in. Mas temos hoje uma dívida de mais de 300% do PIB (100% pública, 115% das famílias e 120% das empresas), e o que conseguimos foi criar uma sociedade de consumo alavancada. Passamos a ter uma dívida pública de quase 100% do PIB, com um Estado sem margem de manobra para investir… 

 Paulo Monteiro Rosa, economista, 7 de Dezembro de 2011.

Publicado na ATM / Analistas Mercados Capitais

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